Retraite

Réforme 2013 : à la suivante !

Stéphane Hamayon, économiste, Harvest, et Florence Legros, professeur à l’Université Paris Dauphine
La réforme des retraites de 2013 repose sur des projections optimistes de résorption du taux de chômage et de reprise de la croissance
Cette énième approche paramétrique visant à maintenir un système hérité de l’après-guerre n’est plus juste ni viable à long terme

Moins de trois ans après la réforme du 9 novembre 2010, le gouvernement paramètre à nouveau le régime des retraites français. 

Un « reparamétrage » si timoré que le « Melbourne Mercer Global Pension Index » 2013 place la France en treizième position de son classement (sur 20), en dégradation depuis l’an dernier.

La nouvelle réforme, présentée comme structurelle et équitable, assurerait l’équilibre financier des régimes par répartition à l’horizon 2030. Au-delà de ce terme, du fait du dynamisme de la natalité, les régimes s’auto-équilibreraient.Compte tenu des implications considérables de cette affirmation, nous avons voulu vérifier sa vraisemblance à l’aide d’un modèle économique proposant une représentation des régimes de retraite et permettant d’en articuler l’équilibre avec les conditions macroéconomiques. Le périmètre des simulations se focalise sur le régime général d’assurance vieillesse (Cnav) et les régimes complémentaires des salariés du secteur privé. 

Un scénario volontariste de résorption des déficits.

Revenons sur les points centraux de la réforme : pour le court terme, une hausse des cotisations de 0,6 %, supportée à parité par les employeurs et les salariés, est programmée entre 2014 à 2017. Cette hausse vient s’ajouter à celle déjà planifiée pour les régimes complémentaires par l’accord du 13 mars 2013, liée à une revalorisation des pensions en fonction du taux d’inflation moins 1 %. Parallèlement, les retraités participent à l’effort de redressement au travers de la fiscalisation de la majoration de pension de 10 % pour les retraités ayant élevé trois enfants et d’un gel de six mois du montant des pensions en 2014.

A plus long terme, la durée d’assurance pour une retraite à taux plein augmentera d’un trimestre par an et passera de 41 ans et trois trimestres en 2020 à 43 ans en 2035.

Dans les projections qui suivent, signalons que nous n’avons pas intégré l’incidence de la création du compte pénibilité, ce qui revient à supposer qu’elle est totalement à la charge des employeurs. Les dispositions connexes à destination des femmes et des jeunes sont également mises de côté, leur poids étant marginal relativement à la masse des pensions.

Côté chiffrage officiel, comme ce fut le cas en 2010, l’efficacité de la réforme des retraites de 2013 repose étonnamment sur un scénario unique et pour le moins « volontariste ». Ce scénario « central » table, en effet, sur un taux de chômage qui passerait de 10,4 % en 2013 à 4,5 % en 2030, puis se stabiliserait à ce niveau jusqu’au terme des simulations. Le pronostic est audacieux à plus d’un titre. D’une part parce que le taux de chômage moyen depuis 1975 est de 8,2 % et, d’autre part, parce que la réduction du chômage s’effectuerait conjointement à une croissance sensible de la population active. 

Le tribut « invisible » des retraités à l’équilibre des régimes.

Le scénario repose, par ailleurs, sur l’hypothèse relativement optimiste d’une croissance des gains de productivité de 1,5 % l’an. Ce point, plus encore que l’assainissement spectaculaire du marché du travail, est fondamental. Rappelons, en effet, que dans un système où les pensions sont indexées sur les prix, plus les progrès de productivité (et donc la croissance des salaires d’activité) sont élevés relativement à l’inflation, plus l’écart entre les ressources et les dépenses s’accroît avec le temps, et donc plus la situation du système par répartition s’améliore. Cette amélioration s’accompagne corrélativement d’un creusement de l’écart entre le revenu des actifs et des retraités.

L’invisible tribut payé par les retraités est ainsi un élément déterminant du retour supposé à l’équilibre. On peut illustrer la participation des retraités au redressement des comptes du régime général en chiffrant le coût de leur maintien dans l’échelle des revenus : l’indexation des meilleures années et des pensions sur les salaires aurait nécessité une augmentation de sept points du taux de cotisation du régime général à l’horizon 2050, tandis que la seule indexation des pensions après liquidation coûterait environ quatre points. 

L’hypothèse alternative d’une croissance faible.

Le rétablissement escompté des comptes de la branche vieillesse repose sur le postulat fragile d’un retour rapide au plein emploi et d’une croissance potentielle relativement robuste. Pour construire un intervalle plus à même d’encadrer le déficit probable des régimes des salariés du secteur marchand, on a évalué l’incidence d’un scénario alternatif dans lequel la croissance des gains de productivité tendanciels serait limitée à 1 % tandis que le taux de chômage de long terme convergerait vers 7,5 %.

Cette variante conduit à des prévisions nettement plus préoccupantes. Les déficits seraient contenus jusqu’en 2020 mais, à plus long terme, le maintien d’un chômage élevé pèserait sur le rapport démographique du régime et surtout interdirait tout transfert de cotisations entre l’assurance chômage, elle-même en déficit, et la branche vieillesse. Par ailleurs, l’hypothèse de gains de productivité plus faibles (1,0 % contre 1,5 %) limiterait la divergence entre croissance des dépenses et des ressources et atténuerait l’impact de l’indexation des pensions sur les prix.

Du fait de ce triple handicap, l’équilibre financier des régimes se dégraderait rapidement et conduirait à un déficit estimé à 43 milliards d’euros constants ou encore 6 points de cotisation vieillesse en 2050. 

Plaidoyer pour une réforme systémique.

La réforme des retraites de 2013, loin d’être structurelle, est avant tout l’énième ajustement d’un régime de transfert créé au lendemain de la guerre qui, à force de reparamétrages, a progressivement été vidé de son sens, l’enchevêtrement d’ajustements non coordonnés rendant de plus en plus inextricable la mesure des inégalités et des effets redistributifs entre assurés. Ainsi, dans les stratégies de rééquilibrage financier à court terme, la place des retraités dans l’échelle des revenus ne résulte pas d’un choix assumé, mais du solde d’une opération comptable.

Si une véritable réforme est le reflet d’une vision politique sur la place et le rôle des retraités dans la société, elle doit passer par un objectif prédéterminé de taux de remplacement puis mettre en œuvre les moyens pour y parvenir. La poursuite d’une politique de réformes paramétriques au fil de l’eau, qui résume la question des retraites à une équation triangulaire simpliste, ne paraît pas viable à long terme. Elle rend illisible le fonctionnement des régimes, contribue à durcir les conditions d’accès à la retraite, donc à creuser les inégalités, et entretient une instabilité réglementaire permanente qui encourage les salariés à prendre leur retraite au plus tôt. 

Devant l’échec annoncé de ces stratégies, un débat national sur une réforme systémique constitue aujourd’hui une étape incontournable. 

(1) Hamayon, S. , Legros, F., 2001, «  Construction and impact of a buffer fund within the French Payg pension scheme in a demo-economic model », CESifo Working Paper, n° 531.