La trajectoire budgétaire de la France met au défi le locataire de l’Elysée

Fabrice Anselmi
Les retraites représentent le principal point de divergence avec d’autres pays.
(Adobestock)

La dérive des comptes publics va vite se rappeler au bon souvenir du prochain président de la République. Les dépenses sociales en France, en particulier, restent élevées. «La France a les dépenses sociales parmi les plus élevées au monde (31% contre 20% en moyenne pour l’OCDE), et elles constituent une source importante de rigidité budgétaire et de cyclicité (due à la forte sensibilité aux chocs économiques, ndlr). En outre, les coûts du vieillissement de la population, quoique moins importants que dans d’autres économies avancées, augmenteront structurellement les pressions budgétaires», estiment les analystes de Scope Ratings.

L’agence de notation souligne le besoin d’une réforme des trois principaux piliers du système de Sécurité sociale : retraites, santé, chômage. Sans réforme d’ici à 2050, leur coût total lié au vieillissement de la population resterait supérieur de 3,7 points de pourcentage de PIB aux autres pays de l’Union européenne (UE), même s’il augmenterait moins qu’ailleurs grâce à une démographie moins défavorable et aux réformes déjà effectuées. Selon l’OCDE, la trajectoire de la dette française aboutirait en 2060 autour de : 145% du PIB sans réforme avec des taux d’intérêts plus élevés, 120% sans réforme, 110% avec des réformes légères, 70% avec des réformes structurelles…

Dossier «retraites» complexe

Premier grand sujet, le système de retraites par répartition. Il coûte environ 14% du PIB, avec pour inconvénient un très fort taux de prélèvement (28%), et pour avantage un très faible taux de retraités pauvres. Le Comité d’orientation des retraites (COR) illustre chaque année la complexité des projections. Malgré un vieillissement qui abaissera de 1,7 à 1,3 cotisant par retraité d’ici à 2070, une série de facteurs pourraient amener à réduire ces dépenses entre 13% et 11% du PIB selon les scénarios : décalage progressif des départs vers 64 ans (sans réforme), augmentation moins rapide des pensions (indexées sur l’inflation) que celle des salaires et du PIB, gains de productivité, gel des 2,1% du PIB d’aides de l’Etat pour compenser les déficits des régimes spéciaux...

Le débat sur la nécessité d’une réforme - préconisée par Emmanuel Macron - tient beaucoup de considérations politiques : recherche d’équité entre les régimes, maintien du niveau de vie moyen des retraités rapporté à celui de la population (il est d’environ 105% depuis 1998 et redescendrait entre 78% et 88% sans réforme), financement de la dépendance, etc. Selon les études (Insee, direction du Trésor, Fipeco, OFCE), un report de huit trimestres de l'âge de départ ferait gagner entre 0,15 et 0,9 point de PIB de déficit. Un écart lié aux hypothèses d'effets négatifs sur le chômage, dont on n’est pas encore sûr qu’ils soient bien pris en compte.

Concernant le système de santé, qui vise à assurer une couverture maladie universelle, ces dépenses représentent environ 11% du PIB. Un niveau jugé élevé par rapport aux prestations, mieux maîtrisé depuis que l’Etat s’est fixé un objectif annuel de croissance pour contrôler ces dépenses (Ondam) en 1999, mais qui ne devrait plus trop diminuer avec le Ségur de la Santé adopté en 2020 pour le moderniser.

Concernant le chômage, la part élevée consacrée à cette assurance en France (1,6% du PIB contre 0,6% en moyenne OCDE) est due à un taux d’emploi plus faible que ses pairs comme l’Allemagne chez les jeunes et les seniors, à une durée moyenne du chômage (13,9 mois) et à un taux de chômage de longue durée (38,8% des chômeurs) élevés. «La réforme entrée en vigueur en 2021 devrait permettre de réduire les dépenses sociales», estiment les analystes de Scope Ratings, puisqu’elle vise à accroître l’incitation au travail en durcissant les conditions d’éligibilité ainsi qu’à rendre plus coûteux pour les employeurs le recours aux contrats de courte durée. Le gouvernement s’attend à ce qu’elle génère environ 2,3 milliards d’euros d’économies par an : avec le rebond de l’économie, le solde budgétaire de l’Unedic (déjà passé de -19,2 à -9,3 milliards entre 2020 et 2021 avec la fin du chômage partiel lié au Covid-19) devrait redevenir excédentaire en 2022, une première depuis 2008, et diminuer ensuite progressivement la dette, passée de 36,8 à 63,9 milliards entre 2019 et 2021.

Pour Scope Ratings, des réformes ciblées sont donc «essentielles» pour améliorer l’efficacité du système et donner à la France un peu de marge de manœuvre fiscale dont elle ne dispose pas par rapport à d’autres pays.

Dépenses moins efficaces

En 2019, dernière année sans distorsions dues à la pandémie, les dépenses publiques de la France dépassaient la moyenne de l’UE de 9 points de PIB. Cela concernait à peu près tous les domaines d’intervention de l’Etat : les retraites (2,6), les aides aux entreprises (1,8), la santé (1,2), le logement (1), l’assurance-chômage (1), l’éducation (0,6), la famille (0,5), la défense et la Justice (0,4), la culture (0,2), à part les services généraux (-0,3). «On peut comprendre qu’un pays fasse le choix éclairé d’avoir une politique de redistribution plus large à condition que les dépenses concernées remplissent leur fonction. Les classements internationaux sur la qualité de l’éducation ou l’état des hôpitaux montrent que ce n’est pas le cas», note Bruno Cavalier, chef économiste d’Oddo BHF. Du côté des recettes, l’écart par rapport à l’UE était de 6,3 points de PIB, «avec surtout deux postes en cause, poursuit-il : les charges sociales (2,6), ce qui renchérit le coût du travail, et les impôts de production (2,4), des taxes sans lien avec la rentabilité des entreprises». Ces derniers ont diminué avec le plan France Relance en 2020 en vue d’améliorer la compétitivité des entreprises.