La Cour des comptes européenne veut lever les freins à un marché unique des fonds

Jean-Loup Thiébaut
La Commission européenne est invitée à résorber les opportunités d’arbitrage réglementaire qu'opèrent certains fonds entre juridictions moins-disantes.
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Directives Ucits, OCPVM, GFIA, Mifid ... Depuis 1985, la Commission européenne s'est attelée à modeler un environnement juridique favorable à la libre circulation des fonds d'investissement. Pourtant, le cadre réglementaire actuel n’a pas atteint son objectif de créer un marché unique des fonds d'investissement, estime la Cour des comptes européenne dans un rapport publié ce 21 février.

Pour les auteurs du document, le régime de passeport européen de gestion et de commercialisation des fonds a unifié en théorie les marchés, mais cela se traduit que trop rarement dans les faits. « Il n'existe pas de réelle activité transfrontalière et […] les avantages pour les investisseurs restent limités », analysent-ils. Selon les statistiques de 2021 de l'association européenne de la gestion d'actifs(Efama), que les auditeurs ont retraité, les deux-tiers des fonds sont encore domiciliés et/ou vendus uniquement à l’intérieur de leurs frontières, contre 73% dix ans plus tôt. Dans le même temps, un nombre limité de juridictions concentre la grande majorité des fonds transfrontaliers. Il s’agit, sans surprise, de l’Irlande, du Luxembourg, de Malte et de Chypre. Le rapport ne prend pas en compte les fonds faussement transfrontaliers, qui sont vendus uniquement dans un seul pays « étranger » où se trouve en réalité leur promoteur.

En ce qui concerne l’intérêt de l’investisseur final, la Cour note que « la baisse des frais de gestion grâce à la concurrence et l'innovation, ou l'accès à davantage de produits, ne se sont pas concrétisés ». Lorsqu’elle les compare à ceux des fonds du marché américain, les coûts en Europe lui semblent encore élevés, et trop différents entre les Etats. Elle impute cette situation à une moindre représentation des fonds indiciels cotés sur le Vieux continent, ainsi qu’à la taille moyenne plus modeste des véhicules européens.

Favoriser des règlements plutôt que des directives

Les fonds d'investissement ne sont toutefois pas casaniers par nature, veut croire la Cour. Leur libre circulation au sein de l'Union lui semble être bloquée par des distorsions des cadres réglementaires nationaux et de la présence de barrières à l’entrée des différents marchés.

Les auteurs ont ainsi mis à jour des problèmes de cohérence et d'efficacité dans la surveillance des fonds. L’Autorité européenne des marchés financiers (Esma), qui promeut la convergence en matière de surveillance au sein de l’Union, fait parfois face à une mauvaise volonté des régulateurs nationaux, qui ne sont pas toujours obligés de participer aux travaux communs. Elle n’a, notamment, « été que partiellement efficace dans ses efforts pour promouvoir le bon fonctionnement des passeports de commercialisation et de gestion de l'UE », et « n'a pas réussi à éliminer les pratiques de surveillance qui créent des obstacles à l'entrée sur le marché », souligne le rapport. Les régulateurs nationaux ne jouent pas non plus le jeu en ce qui concerne la publication des résultats des mesures de surveillance communes. « Les rapports finaux relatifs à ces mesures n'ont jamais été publiés », regrettent les auditeurs. Ceux-ci estiment par ailleurs que la présence des régulateurs nationaux dans les instances dirigeantes de l'Esma peut être un frein à une meilleure convergence. La Cour a donc recommandé à la Commission européenne, en conclusion de son rapport, d'envisager de proposer des modifications de la structure de gouvernance de l’Esma, et de simplifier la collecte des données et de mettre à jour les régimes de déclaration. Dans le même temps, elle a recommandé à l’Autorité d'accroître l'efficacité de ses travaux de convergence.

Cette désunion réglementaire pourrait également être évitée si la Commission européenne modifiait son approche législative, considère la Cour. Selon elle, le mode actuel, qui consiste à publier des directives, a engendré un « nivellement par le bas » du cadre réglementaire et a favorisé des interprétations très différentes selon les juridictions. « Les pays qui se contentent de transposer les exigences minimales contenues dans les directives disposent d'un avantage concurrentiel en tant que pays de domicile par rapport à ceux qui appliquent des normes plus sévères. Conjuguée à un régime fiscal favorable et à la possibilité de transférer les bénéfices, cette situation incite fortement le secteur des fonds d'investissement à rechercher les conditions les plus favorables, ce qui entraîne des distorsions de concurrence », juge le rapport. Pour répondre à ce problème, la Cour fait observer à la Commission que les règlements pourraient s’avérer dans ce cas des outils « plus appropriés pour créer des conditions de concurrence équitables dans l'UE ».