Protection juridique des personnes

Vers la fin du régime des tutelles?

Un rapport pose la question d’une mesure unique de protection des personnes vulnérables
Les préconisations du rapport interviennent alors que le projet de loi de réforme pour la Justice est en discussion
Anne Caron-Déglise, avocate générale à la Cour de cassation, Nicole Belloubet, ministre de la Justice et Agnès Buzyn, ministre de la Santé, lors de la remise du rapport

Le régime des tutelles, créé par une loi de 1968, aurait-il vocation à disparaître ? C’est la question que pose un rapport réalisé par une mission interministérielle rendu public le 21 septembre 2018. Composée de divers professionnels (1), cette mission devait répondre à une commande des ministères de la Justice, de la Santé et du secrétariat d’État aux Personnes âgées, notamment pour savoir si une mesure unique de protection était envisageable, remplaçant les dispositifs existants de tutelle, curatelle et sauvegarde de justice. Celle-ci conduirait « le juge à adapter sa décision à chaque mesure individuelle, en précisant l’étendue de son intervention. »

Mesure unique de protection. Dans ce rapport, la mission se montre favorable à cette mesure unique, dénommée « la sauvegarde des droits », qui « permettrait de simplifier le dispositif et d’individualiser effectivement la mesure (pouvoir d’assistance ou de représentation selon les actes), qui tiendrait compte des directives anticipées (mandats de protection future ou procurations) et dont la publicité serait assurée par le répertoire civil national pour assurer la sécurité des tiers ». En effet, « sur les 740.000 mesures de protection en France, il s’agit majoritairement de tutelles ou de curatelles renforcées, soit les plus hauts niveaux de protection. Il n’y a preque jamais de mainlevées, sauf en cas de décès, parce que très peu de réels réexamens des situations », commente Anne Caron-Déglise, avocate générale à la Cour de cassation, et présidente de cette mission. Une manière aussi de répondre aux critiques formulées par le Défenseur des droits en 2016 et au Comité des droits des personnes handicapées, qui pointaient le manque de prise en compte de la volonté de la personne concernée. Mais un tel bouleversement entraînera forcément une transformation des pratiques des différents acteurs gravitant autour de la mise en place des mesures de protection.
En ce sens, la mission réclame une formation plus importante des médecins leur permettant par exemple d’évaluer l’environnement de la personne.

Professionnalisation des mandataires. De la même manière, le rapport préconise une plus grande professionnalisation des mandataires judiciaires à la protection des majeurs (MJPM) (2) avec la création d’un diplôme (sur la nomenclature Licence Master Doctorat), la réforme des contenus de formation et la révision des habilitations données aux établissements de formation. En effet, si la loi de 2007 a permis la création de certificats nationaux de compétences pour ces professionnels, ceux-ci ne sont pas enregistrés au répertoire national des certifications professionnelles (RNCP). Selon le rapport, ces mandataires ressentent donc un « manque de reconnaissance » qui est « préjudiciable à l’ensemble du dispositif ».

Rôle pivot du juge. La suppression de la dénomination « juge des tutelles », considérée comme trop « stigmatisante » est suggérée dans le rapport pour la remplacer par celle de « juge des libertés civiles et de la protection ».
Mais la mission souhaite que cette fonction soit toujours exercée par un juge statutaire comme c’est le cas aujourd’hui, soit dans le cadre des attributions actuelles du juge d’instance, soit en le spécialisant spécifiquement dans ce champ. Dans le projet de loi de programmation 2018-2022 et de réforme pour la Justice, actuellement en cours d’examen au Sénat, il est toutefois proposé de retirer cette fonction statutaire au juge et envisagé de transférer purement et simplement la protection des majeurs dans le futur pôle de proximité du tribunal de grande instance (TGI) nouveau.
Or, pour Anne Caron-Déglise, ce statut a un rôle primordial : « Nommé par décret, le juge statutaire est en fonction pour une durée déterminée et va donc pouvoir suivre les dossiers plus longtemps. Il bénéficie par ailleurs d’une formation spécifique. » Avec ce texte, le juge chargé de la protection deviendrait donc « un juge non spécialisé aux compétences très larges. Cela alors même que précisément la grande faille du dispositif actuel est son manque de coordination entre des juges réellement spécialisés et de suivi réel sur le terrain », selon le rapport.

Contrôle des comptes... La mission n’a en fait pas été associée à la rédaction du projet de loi, ses travaux ayant débuté en mars 2018, alors que ce texte a été présenté en Conseil des ministres en avril.... De fait, sur le contrôle des comptes des mandataires judiciaires à la protection des majeurs, l’article 17 du projet de loi ne reprend pas les préconisations de la mission.  Dans ce texte, lorsque plusieurs personnes sont désignées pour exercer la mesure de protection (tuteur et subrogé tuteur), elles seront en principe responsables de la vérification des comptes, afin de soulager les greffes, actuellement en charge de ce contrôle. « Nous pouvons douter de l’effectivité de cette vérification qui ne pourra pas écarter les risques d’entente entre membres d’une même famille ou entre pairs », souligne Olivier Chomono, directeur associé de La Curatélaire. Lorsque l’importance et la complexité du patrimoine le justifient, un professionnel (avocat, notaires, expert-comptable, huissier) sera désigné pour procéder à la vérification. Pour Olivier Chomono, « les conseillers en investissement financier (CIF), dont  les compétences sont approuvées par l’Autorité des marchés financiers (AMF), semblent aussi être hautement qualifiés pour répondre à cette mission délicate de vérification et d’approbation du compte de gestion ».

…plus encadré par le Sénat. Cette semaine, la Commission des lois du Sénat a encadré un peu plus ce contrôle en prenant justement en compte les préconisations de la mission (amendement n°COM-278 des rapporteurs François-Noël Buffet (LR, Rhône) et Yves Détraigne (Union centriste, Marne). Si cet amendement retient le principe d’un contrôle interne par le subrogé tuteur ou le conseil de famille, comme le propose le projet de loi, il supprime en revanche la possibilité pour les personnes en charge d’établir les comptes (lorsque plusieurs personnes sont en charge de la tutelle) de les approuver, eu égard au risque de manque d’impartialité. Par ailleurs, il permet au juge de désigner une personne qualifiée pour contrôler les comptes, si la composition ou l’importance du patrimoine le justifie, mais seulement si les ressources de la personne le permettent.
Et il maintient un contrôle par les greffes des tribunaux d’instance dès lors que la personne protégée ne dispose ni d’organe de contrôle interne, ni d’un patrimoine justifiant le recours à un contrôle externe.

Habilitation familiale. De son côté, l’article 16 crée une passerelle entre les mesures de protection judiciaire et l’habilitation familiale prévue aux articles 494-1 et suivants du code civil, afin de permettre au juge de prononcer une mesure de protection à l’égard d’un majeur lorsque les conditions de l’habilitation familiale ne sont pas réunies, et de ne pas obliger les familles à formuler une nouvelle requête, lorsque le juge saisi d’une demande de curatelle ou de tutelle estime au contraire que ces conditions sont réunies. Cette passerelle est approuvée par la mission, mais celle-ci va encore plus loin en demandant la mise en place d’une requête unique aux fins de protection. Au-delà, le rapport brasse large en souhaitant aussi une réforme du mandat de protection future. Il propose d’assouplir ses conditions de conclusion et de mise en œuvre et de l’étendre à l’assistance (et non pas seulement à la représentation des personnes).

Fiducie. Il y est aussi question de fiducie. Le contrat de fiducie permet aux titulaires d’un droit, d’un bien ou d’un patrimoine de transférer à une ou d’autres personnes, la propriété de tout ou partie de ses droits à un ou plusieurs « bénéficiaires », pour réaliser un objet conventionnellement défini. La fiducie au profit des personnes physiques a été consacrée par la loi n° 2008-776 du 4 août 2008, autorisant même son recours aux personnes en curatelle. Mais pour le moment, celle-ci reste peu utilisée. « Le groupe de travail n’a pas pu, dans le temps réduit qui lui était imparti, engager une discussion de fond sur ces questions très techniques », mais il a toutefois réfléchi à quelques garanties qui permettrait une application sécurisée aux personnes protégées, telles que le fait de « soumettre la fiducie à l’autorisation préalable du juge de la protection » et « d’encadrer le choix et la désignation du fiduciaire, tout comme la durée de la fiducie ». 

Concertation sur l’autonomie. Alors que la concertation sur l’autonomie et le grand âge a été lancée le 2 octobre dernier, et qu’un projet de loi sur le sujet est prévu fin 2019, Anne Caron-Déglise espère que la protection juridique des personnes vulnérables sera intégrée dans cette réflexion afin qu’elle soit considérée comme un « sujet transversal et de société ».  

(1) Représentants de la Direction des affaires civiles et du sceau, de la Direction générale de la cohésion sociale, du Conseil national des barreaux, du Conseil supérieur du notariat, de l’Association nationale des juges d’instance, des mandataires judiciaires à la protection des majeurs.  
(2) Si le juge des tutelles ne peut pas désigner un membre de la famille pour exercer la mission de tuteur ou curateur, il nomme un mandataire judiciaire à la protection des majeurs, chargé de l’accompagnement social, administratif, juridique et financier des personnes placées sous mesure de protection juridique.