Régulation

Une nouvelle ère de contrôle s’annonce pour les intermédiaires

L’AMF et l’ACP devraient intensifier l’année prochaine le contrôle des intermédiaires qu'ils soient CIF, courtiers en assurance ou intermédiaires en opérations de banque - Les autorités veulent en effet s’assurer de leurs bonnes pratiques commerciales, garantes de la protection des épargnants, et ce en s'appuyant sur les associations de CIF.

La protection de l'épargnant est au cœur des débats de nos institutions. A en croire les dernières conclusions du G20, ce combat semble un enjeu aussi important que la stabilité du système financier, même si certains esprits y voient un effet d'annonce supplémentaire destiné à rassurer les investisseurs après la crise financière et les affaires Madoff ou Kerviel.

Cet objectif de protection passe par la régulation des distributeurs de produits financiers et la loi de Régulation bancaire et financière (LRBF) du 22 octobre 2010 (1) balise le terrain, que ce soit par le recensement de tous les intermédiaires à travers un numéro d'immatriculation unique, une homogénéisation des conditions d'exercice ou le renforcement des pouvoirs d’investigation des autorités de contrôle.

C’est ainsi plus de 18.000 courtiers en assurances, environ 3.500 cabinets de conseils en investissements financiers (CIF) et des milliers d’intermédiaires en opérations de banque (IOB) en cours de recensement, que sont amenées à contrôler l’Autorité des marchés financiers (AMF) et l’Autorité de contrôle prudentiel (ACP). L’exercice de plusieurs activités par une grande majorité d’intermédiaires, conseils en gestion de patrimoine indépendants (CGPI), réduit le nombre des missions de surveillance.

Professionnalisation des intermédiaires.

Les CGPI ayant adopté le statut de CIF ont développé la culture de l’écrit et se sont engagés dans un processus de mise en conformité au regard de leurs obligations professionnelles. Ce constat est partagé par toutes les associations de CIF qui ont, chacune à leur manière, aidé leurs adhérents dans cette démarche. Roger Pommelet, responsable de la commission de contrôle de la Chambre des indépendants du patrimoine (CIP), en témoigne : « Nous avons mis en place une procédure consultable sur notre site internet qui permet à nos membres d’être en conformité par rapport au formalisme en un mois ». Il constate néanmoins « qu’une minorité n’est pas à jour. Ils pensent à tort qu’ils auront le temps d’anticiper le jour où ils seront contrôlés par la Chambre ou l’AMF ».

Des contrôles pédagogiques.

Les contrôles sur pièces et sur place des membres des associations permettent ainsi, au-delà de l’aspect contraignant, de corriger le tir comme le précise Elisabeth Decaudin, délégué général de la CNCIF : «  Ils ont été effectués dans un but pédagogique. » De son côté, l’Anacofi-CIF, présidée par David Charlet, souligne qu’« un quart des contrôles sur place sont demandés par les adhérents et la moitié des contrôles sur pièces le sont également sur la base du volontariat. Il s’agit souvent pour eux de vérifier que la procédure interne récemment mise en place répond aux exigences légales et réglementaires ».

Selon les structures associatives, les contrôles ont lieu tous les trois ou cinq ans et ne portent pas seulement sur le respect des obligations du CIF mais sur l’ensemble des activités du CGPI (courtage en assurance, démarchage bancaire et financier, agent immobilier, compétence juridique appropriée…). Il en va ainsi à la CIP comme à l’Anacofi-CIF. Les contrôles sont effectués par des permanents des associations, des cadres retraités de la banque, ou sous-traités avec l’aval de l’AMF. Ainsi, la CIP dispose de trois personnes en charge du contrôle et a recours au cabinet Créatis qui mobilise dix experts-comptables pour cette mission. Au sein de l’Anacofi-CIF, ils seront bientôt huit contrôleurs, indique l’association.

En moyenne, ces contrôles durent une demi-journée et portent sur la compétence et le respect des formalités liées à l’exercice de leurs activités (assurance responsabilité civile professionnelle, existence d’une lettre d’entrée en relation, d’une lettre de mission, horodatage des transactions sur OPCVM conseillés...)

Les associations de CIF doivent rendre compte à l’AMF des contrôles qui ont été menés dans le cadre du rapport annuel. Il s’agit d’un exposé synthétique couvrant des données statistiques et des remarques générales. Elles ne fournissent pas de compte rendu exhaustif des contrôles menés sur leurs membres et, comme s’en défend régulièrement en public le président de la CIP Patrice Ponmaret, « les associations ne sont pas le bras armé du régulateur  ».

Néanmoins, cette situation peut évoluer pour celles qui accepteront les conditions de délégation des contrôles de l’AMF dans la mesure où elles auront davantage de responsabilités. De son côté, le régulateur sera amené à être plus exigeant sur ces relais.

Corégulation et délégations.

Une des nouveautés de la LRBF est de permettre dorénavant à l’AMF de se fonder sur les contrôles menés par les associations de CIF sur leurs membres pour entamer une procédure de sanction. Elle le pourra dans la mesure où les associations auront signé une convention de délégation. « Nous attendons de connaître le cadre de travail que va nous proposer l’AMF. Il ne faudrait pas qu’elle soit exagérément plus exigeante que par le passé dans la mesure où cela induirait un coût supplémentaire pour les associations de CIF. A priori, le régulateur ne peut se passer des associations pour contrôler les CIF massivement », note David Charlet.

Interrogé sur le sujet, l’AMF devrait adopter une approche semblable à ce qui se fait déjà en matière de délégation des contrôles à la Banque de France. Elle définira ainsi un programme de travail et indiquera le nom des structures qui devront être contrôlées. En contrepartie de ce service, le régulateur indique que les associations seront rémunérées. Néanmoins, elle a précisé que cela ne devrait pas remplacer les contrôles diligentés par les associations sur leurs membres et auxquels elles demeurent astreintes conformément à leurs obligations réglementaires.

Ce contrôle par délégation pourrait également concerner les intermédiaires en assurances et les IOB bien que l’article L. 612-23 du Code monétaire et financier ne parle pas à proprement parler de délégation : « Afin de contribuer au contrôle des personnes mentionnées aux 1° et 3° du II de l'article L. 612-2, le secrétaire général peut recourir à une association professionnelle, représentant les intérêts d'une ou plusieurs catégories de ces personnes, et dont la personne objet du contrôle est membre. »

La CIP et l’Anacofi-CIF sont plus disposées que d’autres associations professionnelles à coopérer avec l’ACP dans la mesure où leurs adhérents exercent également l’intermédiation en assurance et en opération de banque - des activités qui ne nécessitent pas, contrairement à celle de CIF, l’adhésion obligatoire à une association professionnelle.

Des contrôles directs qui ne peuvent que croître.

Le faible nombre de contrôles sur place menés directement par l’AMF depuis 2007 met effectivement en évidence le rôle essentiel que jouent les associations professionnelles de CIF dans la régulation de leurs membres. Les contrôles ont véritablement débuté en 2009, l’AMF ayant vérifié sur pièce l’ensemble de la population de CIF, et elle a lancé un programme de 25 contrôles sur place. En 2010, elle en a effectué une dizaine. Ces contrôles ont débouché sur une seule sanction, prononcée le 23 septembre dernier, et quelques mises en demeure.

Le rapport Deletré II et son rapport annuel ont mis en exergue le manque de moyens humains et financiers du régulateur des marchés financiers. Les effectifs des inspecteurs devraient augmenter sans qu’ils soient dédiés spécifiquement au contrôle de cette population, l’AMF surveillant par ailleurs les sociétés de gestion. Elle a recours aux services de la Banque de France pour effectuer des contrôles régionaux et devrait développer la coopération avec l’ACP, notamment à travers le pôle commun. Il n’est d’ailleurs pas exclu que de tels contrôles conjoints soient menés sur les CIF l’année prochaine.

Point de vigilance.

L’AMF veille à ce que toute la réglementation soit bien respectée mais elle peut axer les contrôles sur un thème spécifique comme la lutte antiblanchiment. Ainsi, les contrôles qu’elle mène cette année dans les territoires d’Outre-mer et en Guadeloupe visent plus particulièrement cette problématique. Christophe Jacomin, avocat chez Lefèvre Pelletier & Associés, rappelle en effet que «  les CIF ne doivent pas oublier qu’ils ont une responsabilité accrue dans la lutte contre le blanchiment des capitaux, notamment depuis que la fraude fiscale fait partie intégrante de ce dispositif. Ils doivent mettre en place une procédure qui couvre tous les niveaux de vigilance ».

Témoignages.

Le témoignage de quelques CIF contrôlés par l’AMF révèle que la peur du gendarme est bien réelle. Premier constat, le rapport n’est pas aussi clément que celui de leur association professionnelle. S’ils s’accordent à dire que de tels contrôles sont nécessaires pour la professionnalisation de leur métier, ils souhaiteraient que l’autorité soit plus explicite sur la marche à suivre pour être en règle et, enfin, que le principe de proportionnalité soit appliqué car « nous ne sommes pas des sociétés de gestion », souligne un professionnel. La communication de données (lire l’encadré), telles que le nombre des transactions passées sur les trois dernières années, révèle que le CIF doit être structuré.

Sur place, le contrôleur ne se contente pas de vérifier dans les dossiers clients l’existence d’une lettre de mission ou d’une convention de RTO, il vérifie que les propositions que contient le rapport remis au client sont adaptées à la situation financière, à l’expérience en matière financière et aux objectifs d’investissement du client et que celles-ci présentent les avantages et les risques qu’elles comportent. « A la suite d’un contrôle diligenté par un agent de la Banque de France, l’AMF a estimé que nous ne formalisions pas suffisamment notre conseil malgré nos efforts, reconnaît un conseiller indépendant. Nous avons dû lui rendre compte un an plus tard de la régularisation de cette situation. Nous avons ainsi mis à jour les dossiers de nos plus anciens clients et instauré une procédure interne relative aux règles de RTO sur OPCVM. Nous avons d’ailleurs acquis un horodateur que l’on utilise au-delà de la traçabilité des transactions, pour les courriers entrants et sortants. »

Il est arrivé que l’AMF écrive aux clients d’un CIF et en informe ce dernier. Elle y est autorisée par l’article 143-3 de son règlement général qui dispose que « les personnes chargées de la mission de contrôle peuvent procéder à la vérification des informations transmises par confrontation avec des informations recueillies auprès de tiers ». Ce qui peut mettre en difficulté le CIF vis-à-vis de ses clients même s’il n’a rien à se reprocher.

Enfin, même si cela reste factuel, un rapport de contrôle de l’AMF souligne que « la relation quasi exclusive avec un partenaire financier de renommée est rassurante », ce qui peut laisser songeur.

Du côté de l’ACP.

Quant aux intermédiaires en assurances et en opérations de banque (IOB), Pauline de Chatillon, directrice du contrôle des pratiques commerciales, est claire : « Nous allons renforcer le contrôle des intermédiaires. Pour ce faire, nos effectifs ont été augmentés et le seront également en 2011, l’objectif étant de disposer de vingt contrôleurs. Nous nous appuierons également sur les services de la Banque de France dont les contrôles débuteront au second semestre de l’année 2011. »

L’ACP montre bien, notamment avec ses premières recommandations/positions sur les produits structurés complexes et sur les ventes avec primes, qui visent aussi bien les producteurs que les distributeurs, qu’elle met l’accent sur les pratiques commerciales. Le respect des conditions d’exercice (inscription à l’Orias, assurance responsabilité civile professionnelle, conditions d’honorabilité…) restent la base du contrôle. Elle inspecte également l’adéquation des moyens et procédures mises en œuvre pour respecter la réglementation.

« Nous vérifions que l’intermédiaire formalise par écrit son devoir d’information et de conseil, mais également l’adéquation du conseil au regard des besoins du client. Il ne s’agit pas de faire du ‘box ticking’ », précise la direction des pratiques commerciales de l’ACP.

L'ACP n'a pas souhaité nous communiquer le nombre de contrôles menés ces deux dernières années.

Petite nouveauté qui permettra d’agir en amont : la publicité des sanctions prises par l’ACP devient le principe et non plus l’exception.

Obligations et droits de l’assujetti.

Chaque autorité dispose d’une charte de conduite des contrôles sur place consultable sur leur site internet. Celle-ci reprend les droits et obligations des assujettis. Pour Christophe Jacomin, «  l’intermédiaire a tout intérêt à se faire assister par un avocat spécialisé pouvant l’aider à canaliser le périmètre d’intervention du contrôleur car il n’a pas forcément l’expérience du contrôle et les derniers textes votés renforcent les pouvoirs d’investigation des régulateurs ».

Ce sentiment est partagé par Isabelle Monin Lafin, associée du cabinet Astrée Avocats, qui souligne par ailleurs que « le pré-rapport parlementaire sur les autorités administratives indépendantes que sont notamment l’ACP et l’AMF, met en lumière le manque de transparence sur leur fonctionnement », ajoutant « qu’aucun texte ne fixe de règles strictes en matière de procédure devant ces autorités que ce soit sur les délais de communication des pièces, de défense des personnes contrôlées ou encore sur la délimitation des pouvoirs des commissaires contrôleurs. Il n’est pas normal que ces derniers soient présents lors des délibérations du collège, même s’ils n’ont pas de voix délibérative ». 

(1) Loi n°2010-1249 du 22 octobre 2010.