Avis d'expert

Sanctions bancaires : quels enseignements pour les indépendants et les IOBSP ?

Laurent Denis, Juriste bancaire, Droit et Conformité des Intermédiaires – « Bancologue » revient sur la portée de la décision de l'ACPR du 14 avril dernier sanctionnant la Société Générale qui concerne tout autant les intermédiaires

La décision de la Commission des Sanctions de l’ACPR, en date du 14 avril 2014 (n°2013-04), à l’encontre de la Société Générale pour non respect du droit au compte, assène un coup aux pratiques incertaines, en matière de service bancaire de base. Une activité confiée aux seules banques. Pourtant, au-delà de cette matière qui touche la partie la plus défavorisée des français, elle apporte de précieux enseignements, pour les professionnels bancaires, notamment indépendants, que ce soit en matière de contrôle interne ou de Conformité, de motivation des décisions, ou encore, du point de vue du contentieux avec l’Autorité de supervision.

D’énormes normes. Alors que la norme administrative, prise en général et surtout appliquée au biotope des entreprises industrielles et commerciales, pourrait craindre le vent nouveau de « simplification administrative », elle prospère dans le domaine bancaire et financier.

La norme financière est même triomphante. C’est une banque qui vient d’en subir le rappel. Une mission de contrôle de l’ACPR avait relevé plusieurs anomalies dans la mise en œuvre du droit au compte et du service bancaire de base de l’établissement. En particulier, les échantillons analysés par les auditeurs de l’Autorité laissaient entrevoir que les ouvertures de comptes, demandées au titre du droit au compte, n’était pas systématiquement effectuées.

Dans un autre registre, la formule de service bancaire de base, gratuite, était parfois assortie de frais. C’est un ensemble de cinq griefs qui sont, ainsi, relevés par l’inspection, puis établis par la Commission des Sanctions.

Or, « chacun à le droit de se voir ouvrir gratuitement un compte de dépôt » et « de disposer des services bancaires de base » dans l’établissement « de son choix ». En cas de refus, la Banque de France désigne l’établissement chargé d’ouvrir ce compte (article L. 312-1 du Code monétaire et financier). La méconnaissance -ou la faible application, en l’absence de toute mauvaise volonté-, des principes du Code monétaire et financier, dans ce champ particulier d’opérations, se concrétise, pour la banque, par un blâme, par une amende de deux millions d’euros et par la diffusion de la décision. S’agissant d’un service bancaire configuré pour les personnes défavorisées, bien loin, par la force des choses, des clientèles recherchées par les opérateurs bancaires et financiers, cette mise en œuvre incomplète n’offre guère de justification.

La « Responsabilité Sociétale des Entreprises » bancaires ne devrait-elle pas prioritairement résider dans la solidarité basique exprimée dans le droit au compte ?

Fantaisie du calendrier. C’est le même jour que cette sanction, le 15 avril 2014, que le Parlement Européen aura adopté, par son vote massif, une Directive établissant le principe d’un compte bancaire accessible à tous. Ce texte prévoit un « compte de paiement de base » dans chaque pays de l’Union, mais également, des comparateurs nationaux de tarifs bancaires. Les changements de banques figurent également au dispositif, une sorte de mobilité bancaire européenne. Bien avancée, cette législation doit maintenant être ratifiée par les Etats Membres, avant sa transposition.

Décidément, la norme (bancaire) n’est pas morne. Cette décision de nature judiciaire apporte d’intéressants enseignements pour tous les professionnels bancaires et financiers, au-delà du champ bancaire du compte, par lequel ils se présentent.

Pouvoir de sanction. En premier lieu, la décision souligne le renforcement des procédures à l’œuvre devant la Commission des Sanctions. Le pouvoir de sanction des Autorités administratives est désormais bien établi (Conseil Constitutionnel, 28 juillet 1989, n°89-260 DC). La valeur juridique des sanctions décidées par la Commission des Sanctions de l’ACPR n’est plus guère contestable, depuis le 11 septembre 2009 (CEDH, Dubus SA, contrariant l’arrêt du Conseil d’Etat, Section, du 30 juillet 2003, n°240 884 ; lequel s’y conforme le 8 novembre 2010, n°329 384). L’article 6§1 de la Convention (CESDLH) pose le principe d’un droit au procès équitable. C’est la base de toute justice, y compris économique. Ces mêmes décisions soulignaient ainsi l’impératif de garanties procédurales, notamment, la séparation des fonctions de poursuite, d’instruction et de sanction, opérée depuis l’Ordonnance du 21 janvier 2010 (n°2010-76).

Cette Ordonnance a recadré ces garanties, contestées auparavant, avec succès, par un autre requérant (le 2 décembre 2011, n°2011-200 QPC). La Commission des Sanctions est une Juridiction, indépendante et impartiale. Le pouvoir et l’organisation pour sanctionner n’étant plus aisément discutables, c’est sur le terrain de la procédure et de la preuve que le débat s’affine.

Dans cette décision, la banque avance que les droits de la défense et le principe du contradictoire n’ont pas été respectés : des arguments avancés en défense n’auraient pas été répondus par le représentant du Collège de l’ACPR. La Commission réfute cette contestation, en indiquant que la communication de toutes les pièces souhaitées par la défense assure le contradictoire, sans qu’il soit nécessaire d’y répondre point par point. En ajoutant que l’examen de l’impact constitutionnel des restrictions apportées par les normes du Code monétaire, à la liberté du commerce ne lui revient pas.

Dans le même sens, le requérant critique les modalités de preuve constituées par l’analyse d’échantillons, dont des conclusions générales sont extraites. C’est de manière très motivée que la Commission des Sanctions signale que les méthodes d’échantillonnage utilisées lors du contrôle respectent la Jurisprudence fixée en ce domaine.

Enfin, c’est très habilement que le requérant rappelle à la Commission des Sanctions le principe, très dense en droit pénal, de légalité des délits et des peines. Celui-ci suppose la plus grande clarté dans la définition des infractions. Peine perdue. La Commission soutient la solution d’une différence à opérer entre les sanctions pénales et les sanctions administratives (Conseil Constitutionnel, 12 juillet 2013, n°2013-332 QPC).

Ces angles d’échanges montrent à quel point la dimension procédurale est devenue, devant la Commission des Sanctions de l’ACPR, précise et substantielle. Avec, certainement, des réserves à explorer encore.

Conformité. Le deuxième enseignement porte sur la Conformité. Tous les professionnels bancaires doivent tenir à jour des manuels de procédures (art. 40 du CRBF 97-02, sur le contrôle interne).

Ces procédures doivent être à jour des évolutions réglementaires, afin de garantir que le professionnel délivrera les obligations tel qu’il est prévu de le faire. Cet impératif nécessite un phasage très serré entre la publication des nouvelles normes et la mise à jour des procédures. Le contrôle interne doit permettre de vérifier l’application de ces obligations, donc, de détecter leurs violations éventuelles.

Ce sont ainsi quatre griefs au titre du contrôle interne qui s’ajoutent aux cinq précédents -pour former un ensemble bien serré.

Motivations des décisions commerciales. Le dernier enseignement pouvant intéresser l’ensemble des professionnels bancaires est celui de la motivation des décisions commerciales, ou des conseils. Les clôtures de comptes ouverts au titre du droit au compte doivent être notifiées et motivées. Or, la banque utilisait la formule traditionnelle de la langue bancaire : « nous n’avons plus convenance à… ». Jugé trop court, bien sûr.

Les nécessités de motivation sont désormais très présentes, dans de nombreuses dispositions du Code monétaire. Elles ne peuvent pas être éludées. D’autant qu’elles doivent se matérialiser dans des supports durables.

Nécessité d’une Conformité pointue et motivation des décisions : voici deux principes à toujours parfaire dans les activités bancaires opérationnelles, quelle que soit l’entreprise bancaire.

Le renforcement des droits de la défense, venant, sur le plan de la procédure, donner davantage de possibilités en défense en cas de contentieux dans cette matière hybride du droit économico-administratif. Tout comme les particuliers, qui ont droit au compte, les opérateurs économiques professionnels possèdent des droits fondamentaux ; leur respect par les Autorités administratives indépendantes participe à la sécurité et à l’efficacité juridiques.