Fraude fiscale

La Cour des comptes critique dans un rapport

Frédérique Perrotin-Laquerrière
Les Sages de la rue Cambon échouent à chiffrer le produit de la fraude fiscale mais lancent des pistes d’action
Ils soulignent que les résultats récents du contrôle fiscal sont en recul et que les suites judiciaires demeurent modestes

La Cour des comptes a été sollicitée par le Premier ministre, en mai dernier, afin de dresser un état des lieux de la fraude fiscale et de son montant en proposant un chiffrage dont la méthode pourrait être reproduite dans l’avenir pour suivre l’évolution du phénomène dans le temps.

 

Une estimation impossible. En la matière, les estimations qui circulent varient du simple au triple. La raison est assez simple : aucun consensus n’existe sur la définition exacte de la notion de fraude fiscale, ni sur la méthode d’évaluation. Chaque chiffre avancé correspond le plus souvent à un périmètre différent. Ainsi les 20 milliards d’euros évoqués par l’économiste français Gabriel Zucman, spécialiste des paradis fiscaux, renvoient à deux formes d’évasion fiscale internationale - l’optimisation fiscale qui est le fait des multinationales et l’évasion fiscale pratiquée par les particuliers dans le cadre de l’utilisation des paradis fiscaux. Ce chiffre n’intègre pas d’autres formes d’évitement des prélèvements obligatoires, comme la fraude à la TVA par exemple.

A contrario, les estimations du syndicat Solidaires finances publiques, couvrent un périmètre global pour évaluer l’évitement illégal de l’impôt procédant de la fraude et de l’évasion fiscales au moins à 80 milliards d’euros, si ce n’est entre 80 et 100 milliards d’euros. « Le rapport a été commandé à la Cour des comptes, à l’occasion de la crise des gilets jaunes, avec pour objectif de clarifier ces chiffres, sur lesquels commençaient à naitre une polémique », explique Patrick Michaud, avocat fiscaliste au barreau de Paris. Il s’agit d’abord d’éclairer l’opinion publique sur le sujet de la fraude fiscale avec des éléments d’information précis puis d’identifier les forces et les faiblesses de la lutte contre la fraude aux prélèvements obligatoires et de souligner les marges de progrès en jeu.

 

Un indispensable travail de définition. Pour définir au plus près les phénomènes de fraude et d’évasion fiscale, les Sages de la rue Cambon ont listé l’ensemble des modalités d’évitement des prélèvements obligatoires : optimisation fiscale, évasion fiscale irrégularités fiscales regroupant l’ensemble des comportements, volontaires ou non, de bonne ou de mauvaise foi, qui aboutissent à diminuer le montant d’un prélèvement obligatoire et fraude fiscale, caractérisée. « La Cour des comptes retient le critère de non-respect des obligations fiscales pour établir le périmètre pertinent pour évaluer des pertes de recettes fiscales. Une démarche qui élimine la notion d’optimisation fiscale et qui correspond à l’approche de notre estimation fondée sur le champ d’action du contrôle fiscal », souligne Vincent Drezet, secrétaire général du syndicat Solidaires finances publiques, et membre du panel d’experts mis en place par la Cour des comptes pour réaliser ces travaux de chiffrage.

 

La France et l’Allemagne à la traîne. « À l’exception notable de la France et de l’Allemagne, la majorité des administrations fiscales des États membres de l’OCDE ont initié des travaux destinés à chiffrer l’écart fiscal (tax gap) », indique Patrick Michaud.

Le tax gap renvoie à la différence entre ce qui devrait être recouvré si la loi fiscale avait été parfaitement respectée et ce qui a été effectivement collecté. Ce concept va au-delà des seules irrégularités puisqu’il concerne aussi les sommes non recouvrées du fait de l’insolvabilité d’un contribuable ou des remises gracieuses qui lui auraient été accordées. Si dès 2007, le conseil des prélèvements obligatoires a recommandé la mise en œuvre de tels travaux d’estimation en France, ses préconisations sont restées lettre morte, les systèmes d’information de l’administration fiscale n’étant d’ailleurs pas adaptés à une telle mission. Dans cette situation, la Cour des comptes a dû renoncer au chiffrage projeté. « Le délai de réalisation de six mois accordés à la cour était très ambitieux au regard de l'ampleur de la tâche, compte tenu du faible degré de préparation des administrations concernées », insiste Didier Migaud, président de la Cour des comptes. À titre de comparaison, aux États-Unis et au Canada, les travaux d'évaluation ont duré en moyenne 5 ans pour aboutir à un chiffrage.

 

Un chiffrage inédit de la fraude à la TVA. « Si elle échoue à évaluer la fraude fiscale dans sa globalité, la Cour des comptes propose un chiffrage inédit de la fraude à la TVA, une perte de recettes située entre 10 et 20 milliards d’euros », résume Patrick Michaud.

Ces chiffres sont supérieurs aux estimations réalisées par les instances communautaires. Dans un rapport publié au début de l’automne, la Commission européenne évaluait pour la France un manque à gagner de 5 %, soit 8,9 milliards d’euros, soulignant par ailleurs que cet écart TVA calculé pour l’année 2018, était en nette baisse, puisqu’il se chiffrait à 12 milliards d’euros pour 2017. « La Cour des comptes se livre à une analyse particulièrement pertinente des méthodes possibles pour aboutir à ce chiffrage de l’écart TVA et des biais qu’elles génèrent. Et elle formule des recommandations pour la mise en place d'un cadre d’évaluation digne de ce nom, notamment en recourant à des estimations fondées sur des contrôles aléatoires ce qui correspond à nos souhaits », commente Vincent Drezet.

 

Un travail législatif qui porte ses fruits. La Cour des comptes avait également pour mission d’examiner les outils et l’organisation des différents services impliqués dans la lutte contre la fraude fiscale. Les Sages de la rue Cambon saluent la multiplication des échanges de renseignements au plan mondial. En 2018, la France est le pays qui a reçu le plus de renseignements (1,8 million) et celui qui en a envoyés le plus (1 million).

La France s’est également dotée d’outils efficaces en la matière en renforçant son dispositif juridique de lutte contre la fraude avec les lois du 6 décembre 2013 relative à la lutte contre la fraude et la grande délinquance économique et financière et du 23 octobre 2018 relative à la lutte contre la fraude. Le renforcement de certains dispositifs essentiels comme l’abus de droit, la réforme du verrou de Bercy, la création du service d’enquête judiciaire des finances et de la sous-direction de la lutte contre la criminalité financière sont autant de signaux positifs. Ces textes ont accru les pouvoirs de contrôle des administrations compétentes ainsi que les peines encourues en cas de fraude fiscale. La France étant désormais l’un des pays qui prévoient les peines les plus sévères dans ce domaine.

 

Des résultats en baisse. Cependant, les structures interministérielles dédiées à la lutte contre la fraude sont progressivement tombées en déshérence. L’organisation très déconcentrée du contrôle fiscal, alliée à une baisse des effectifs - notamment du nombre des vérificateurs - a conduit à une diminution des contrôles sur place, qui n’a pas été compensée par l’amélioration de leur efficacité, au moyen d’un développement suffisant de modes d’intervention plus légers ou d’une amélioration du ciblage. Finalement, les résultats de la lutte contre la fraude sont en baisse, souligne le rapport de la Cour des comptes, avec une évolution à la baisse depuis plusieurs années : des montants notifiés et recouvrés passant respectivement de 18 et 10,1 milliards d’euros en 2013, à 16,2 et 8,7 milliards d’euros en 2018. Des chiffres qui contrastent fortement avec la communication gouvernementale de ces derniers mois. « Là encore, nous ne pouvons que souscrire à cette analyse, abonde Vincent Drezet. Pour remédier à ce phénomène, la Cour des comptes propose un certain nombre de pistes d’amélioration dont certaines qui nous paraissent très judicieuses ».

Elle pointe ainsi la complexité du système fiscal et les risques d’erreurs et de fraude qu’elle suscite et préconise d’évaluer les risques de fraude découlant des textes fiscaux ou la nécessité d’intensifier le renseignement fiscal et son exploitation en élargissant notamment le dispositif des aviseurs. « Reste à savoir quelle suite le gouvernement accordera à ce rapport », conclut le syndicaliste.