Politique budgétaire: Bruxelles fait le choix de la flexibilité

Par Clément Solal, à Bruxelles
La Commission européenne a annoncé la prolongation d’un an, jusqu’à fin 2023, du gel des règles budgétaires européennes, tout en appelant les Etats les plus endettés à la prudence.

La Commission européenne a estimé que ce n’était pas le moment de durcir le ton. «L’Union européenne [UE] n’est pas à l’abri d’une période de ralentissement économique majeur. […] La prolongation jusqu’à la fin 2023 de la clause dérogatoire du Pacte de stabilité va donner la flexibilité nécessaire pour que les politiques budgétaires nationales puissent réagir rapidement face à des circonstances instables, en ces temps hautement imprévisibles», a lancé, lundi, Paolo Gentiloni, le commissaire européen à l’Economie. Guerre en Ukraine, crise énergétique, ralentissement de l’économie chinoise, inflation… Face à l’incertitude que font peser ces facteurs sur les perspectives de croissance de l’UE, l’exécutif communautaire a choisi de préserver la marge de manœuvre des Vingt-Sept sur le plan budgétaire.

Pas question, pour autant, de laisser totalement les coudées franches aux Etats comme au début de la crise pandémie, lorsque la clause dérogatoire avait initialement été activée. «Cette clause est certes la même qu’il y a deux ans, mais la situation, elle, est différente. A l’époque, un soutien généralisé aux économies des Etats était nécessaire. Aujourd’hui, nous avons besoin de mesures plus ciblées, pour limiter l’impact de la crise énergétique en particulier», a résumé Paolo Gentiloni. «La croissance reste positive, et l’inflation est élevée. Une large expansion budgétaire en 2023 ne serait donc pas justifiée, a pour sa part jugé Valdis Dombrovskis, le vice-président exécutif de la Commission, un tenant de l’orthodoxie budgétaire. Nous appelons au contraire les Etats à des politiques budgétaires prudentes.»

Une décision consensuelle

Le message s’adresse en particulier aux «pays à dette élevée» – France, Belgique, Grèce, Espagne, Italie et Portugal – à qui il est expressément demandé de «limit[er] la croissance des dépenses courantes», au sein des recommandations par pays publiées lundi par Bruxelles, dans le cadre de son processus de suivi macroéconomique, dit «Semestre européen» ou «Prévisions de printemps» à cette période de l’année. «Prolonger l’activation de la clause ne veut pas dire suspendre le Pacte de stabilité», a martelé le Letton Valdis Dombrovskis, qui était initialement opposé à la prolongation de la clause. La nuance ? «La Commission va continuer à surveiller de près le déficit et la dette, à faire des recommandations, à travailler pour assurer une coordination budgétaire entre Etats membres, mais à travers un processus plus léger qu’en temps normal, sans objectifs chiffrés», décrypte Andreas Eisl, chercheur de l’Institut Jacques-Delors.

Une formule à laquelle se sont également résolus l’Allemagne et les Etats du Nord. La décision de prolonger l’activation de la clause dérogatoire a en effet été largement soutenue lors d’une réunion des ministres des Finances européens lundi. «La nécessité de donner de la marge de manœuvre aux Etats dans une telle période est largement reconnue. Il n’aurait en outre pas été dans l’intérêt des Etats plus frugaux de revenir aux règles budgétaires actuelles, dont la mise en œuvre a perdu toute crédibilité», estime Andreas Eisl.

Or, grâce à cette prolongation, les Européens vont bénéficier d’une année supplémentaire pour s’entendre sur une réforme du Pacte de stabilité, «ce qui ne sera pas de trop au vu de la sensibilité du sujet», ajoute ce spécialiste de macroéconomie européenne. Initialement attendue pour le mois de juin, la proposition de la Commission européenne en la matière sera finalement présentée «après l’été». Le temps pour Bruxelles d’adapter sa copie à la nouvelle donne créée par la guerre en Ukraine. Le lien ? Erigés en priorités par les Vingt-Sept, le renforcement de leur défense et la fin de leur dépendance aux hydrocarbures russes «aussi vite que possible» appellent des investissements massifs, et donc une certaine flexibilité budgétaire.

Favoriser l’investissement

Le second de ces objectifs à lui seul nécessiterait 220 milliards d’euros supplémentaires d’ici à 2027 – dans des domaines tels que les énergies renouvelables, l’efficacité énergétique ou la décarbonation de l’industrie –, selon l’exécutif européen. Reste à savoir comment les financer. La principale proposition de la Commission européenne à ce stade est d’utiliser les 225 milliards d’euros de prêts à taux réduit inclus dans le plan de relance européen qui n’ont pas été demandés par des Etats membres comme les Pays-Bas, l’Allemagne ou encore la France.

Insuffisant aux yeux d’Andreas Eisl : «Si ces prêts sont comptabilisés dans le calcul des déficits dans les futures règles budgétaires, il n’est pas garanti que les Etats dont l’espace budgétaire est réduit y aient recours dans les faits.» Deux solutions s’offrent dès lors aux Européens : accorder un traitement préférentiel à certains investissements prioritaires au sein des futures règles – ceux en faveur de transition climatique notamment – ou renouveler l’expérience de l’emprunt commun, inaugurée avec le plan de relance post-Covid.

«L’Allemagne n’est pas en faveur de l’idée d’émettre une nouvelle dette commune. Il s’agissait d’une décision unique et exceptionnelle», a encore affirmé, samedi dernier, le ministre des Finances allemand, Christian Lindner, cité par le Financial Times. Trop tôt néanmoins pour enterrer l’éventualité. Facteur important : «la mise en œuvre du plan de relance est jusqu’ici perçue comme un succès, y compris chez les Etats du Nord, dont les Pays-Bas, qui étaient tout sauf enthousiastes à l’origine», note Andreas Eisl. «Nous devrons évidemment trouver des moyens supplémentaires pour financer cette montagne d’investissements. C’est une discussion capitale que nous aurons dans les prochains mois», a pour sa part conclu Paolo Gentiloni.